Sul numero 83 della collana QUESTIONI DI ECONOMIA E FINANZA, la Banca d’Italia pubblica uno studio su “L’affidamento dei lavori pubblici in Italia: un’analisi dei meccanismi di selezione del contraente privato”,che nella premessa dice testualmente:

“Nonostante le numerose riforme che hanno interessato il settore degli appalti pubblici, il sistema italiano è caratterizzato da un’elevata frammentazione ed esposto in misura considerevole ai rischi di collusione, corruzione e rinegoziazioni successive con gli aggiudicatari dei contratti.”

Quest’affermazione e le conseguenti  considerazioni che possiamo sviluppare, mettono  in evidenza un fenomeno d’illegalità che desta da sempre una grande preoccupazione per i riflessi negativi che produce sull’economia e sullo sviluppo del Paese. Fra l’altro, come indica il recente studio dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, il mercato italiano dei contratti pubblici ha superato nel 2008 il valore di 221 miliardi di euro, pari  al 14,8% del PIL e, sempre la stessa Autorità, ha calcolato che “l’ammontare delle risorse che sono state mobilitate attraverso le gare d’appalto d’importo superiore a 150.000 Euro, è stato nel 2009, di 79,4 miliardi di euro, pari al 6,6% del PIL , importo superiore di circa sei decimi a quello (76 miliardi di euro pari al 6% del PIL) relativo all’anno precedente.”

Questo ammontare diviso per settori riguarda:
- 58 miliardi di euro i settori ordinari (circa il 41,6% riferito a lavori,circa il 24,8% a forniture e circa il 33,5% a servizi).
- 21 miliardi di euro i settori  speciali(circa il 34,1% a lavori,circa il 33,2% a forniture e circa il 32,5% a   servizi).

Inoltre, nello stesso studio sono evidenziate le numerose criticità, consistenti principalmente in uno scarso livello concorrenziale, un’eccessiva litigiosità dei soggetti coinvolti, una sproporzionata durata dell’esecuzione dei contratti e un frequente ed immotivato ricorso a varianti che provocano un sensibile aumento dei costi contrattuali.
E’ noto come l’interesse delle mafie per gli appalti pubblici sia dettato da una molteplicità di ragioni quali ad esempio il legame che attraverso queste attività stringono con le persone alle quali danno lavoro,oppure nascondersi dietro un'attività legale e avere rapporti con le pubbliche amministrazioni e il potere politico. Tuttavia sono soprattutto i dati economici sopra evidenziati che fanno comprendere le ragioni di un interesse crescente e diffuso che le mafie manifestano verso il settore degli appalti pubblici. Quest’affermazione è confermata dal quadro di eventi malavitosi che l’azione di repressione delle forze dell’ordine e della magistratura ha messo in luce. L’amministratore pubblico si trova dunque ad operare in un contesto assai inquinato che rende difficile a lui, ma anche all’impresa sana, operare nell’ambito degli appalti pubblici.

Certamente queste difficoltà nascono dalla pressione forte esercitata dalla criminalità attraverso minacce, ritorsioni ed infiltrazioni, ma altrettante difficoltà nascono dalle pressioni e sollecitazioni che provengono dal circuito clientelare. Non è raro il caso dell’amministratore pubblico impegnato  nel gestire le procedure di un concorso, che riceve pressione in numero pari a quello dei partecipanti. Sulla base di queste considerazioni e dell’esperienza già maturata dal sindacato nell’ambito dei protocolli di legalità sugli appalti, nell’azione contrattuale delle categorie e nell’attività legislativa nazionale e decentrata, la CGIL individua nei seguenti temi lo sviluppo di un’ulteriore attività contrattuale:

1. Il primo passo verso una riduzione del rischio d’infiltrazione da parte della criminalità nel settore degli appalti pubblici è quello di  far evolvere le procedure relative ai protocolli di legalità attraverso la definizione di protocolli quadro a livello nazionale con le grandi committenze e a livello regionale con le SUA,  inserendo nei protocolli di legalità:

- Una certificazione antimafia sotto soglia.
- La trasparenza finanziaria completa
- Il rispetto della normativa sulla sicurezza sui luoghi di lavoro
- Sanzioni economiche, garantite da fidejussioni bancarie, in caso di violazione delle norme pattizie.
- Definizione di precisi impegni da parte dei sottoscrittori in modo tale che siano chiari tempi, modalità e responsabilità di ciascun soggetto;
- Monitoraggio dei flussi di manodopera;

Queste condizioni che devono essere obbligatorie, pena l’esclusione dal settore di chi non le accetta, riducono innanzitutto i margini di discrezionalità operativa, rendono meno esposto l’imprenditore sano e rappresentano un elemento di garanzia per i lavoratori.

2. Operare per ridurre i tempi  di pagamento da parte delle stazioni appaltanti, in modo da evitare che la mancanza di liquidità spinga le aziende ad accedere a forme di credito eccessivamente onerose, se non addirittura a finanziamenti di danaro di origine illecita e quindi di cadere nella trappola dell’usura. In ciò la direttiva europea sta evolvendo la normativa in senso più prescrittivo rispetto ai tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni, occorre vigilare ed intervenire sull'iter di recepimento da parte del Governo italiano per salvaguardarne lo spirito di garanzia verso le imprese e i lavoratori.

3. Prevedere una procedura per l’assegnazione degli appalti - vero vulnus del sistema- che non lasci spazio a qualsiasi tipo di modifica precostituita. Il contrasto ai ribassi eccessivi praticati sui prezzi posti  a base d’asta è il punto fondamentale. Spesso le imprese che accettano condizioni o propongono condizioni scarsamente remunerative per loro stesse, sanno di poter contare su riserve, varianti e nuovi prezzi, con la conseguente lievitazione dei tempi e dei costi di esecuzione delle opere. In poche parole, possono accettare o proporre certe  condizioni perché sanno la strada per recuperare in seguito i ribassi d’asta  antieconomici. Questo è inoltre il sistema praticato dalle imprese mafiose, le quali  dispongono di un’enorme capacità finanziaria ed hanno come obiettivo principale il  riciclo del danaro sporco. L’obiettivo concreto è quello di eliminare il metodo del  massimo ribasso e praticare invece quello relativo all’offerta economicamente più  vantaggiosa. Inoltre, riteniamo che debba essere vietato alle aziende che si  aggiudicano un appalto procedere a sub-appaltare lavoro, beni o servizi ad aziende  che hanno partecipato alla stessa gara.

Esempi come la Legge Regionale della Toscana possono rappresentare utili strumenti da diffondere e verificare per estendere anche per via regionale le misure di regolazione del sistema.

4. In relazione al punto 3, sopra descritto, è necessaria un’azione di formazione professionale dei funzionari e dei dirigenti della pubblica amministrazione che si occupano delle gare di appalto. L’offerta economicamente più vantaggiosa implica, oltre alla necessaria assunzione di responsabilità,una conoscenza del settore nel quale l’appalto viene ad operare, dei costi relativi alle varie parti che compongono il capitolato, le procedure di esecuzione dell’opera, senza le quali sarebbe complicato operare la scelta più coerente con le esigenze della pubblica amministrazione.

5. Operare per l’istituzione di stazioni uniche appaltanti in modo che siano specializzate e prive della presenza di amministratori pubblici. Questo strumento è fondamentale per il recupero di comportamenti virtuosi  negli appalti pubblici e per favorire quell’imprenditoria che opera sul piano della concorrenza leale e non quella che predilige strade diverse che vanno dall’illegalità, alla corruzione, alla vera e propria iniziativa mafiosa.             

6. Per ciò che attiene la responsabilità solidale dell'impresa andrebbe acclarato quanto già previsto dal decreto 248/06, sulla responsabilità in solido dell'appaltatore sul subappaltatore su ciò che attiene la regolarità contributiva, assicurativa contro gli infortuni sul lavoro e fiscale sui redditi da lavoro dipendente. Occorre contrastare  ogni indirizzo di allentamento delle responsabilità tra appaltatore e sub appaltatore che rischiano di favorire i fenomeni di irregolarità.

7. Trasparenza e regolarità per garantire il lavoro, possono essere garantite, in via preliminare, rendendo più stringenti e precise le indicazioni contenute nel Codice dei contratti pubblici relativo a lavori, forniture e servizi e nel relativo regolamento attuativo rispetto alle tipologie contrattuali applicabili e l'obbligo di esplicita previsione nei capitolati d'appalto.

Per ciò che attiene gli appalti nei servizi, il settore per l'eterogeneità e la complessità andrebbe sottoposto ad una revisione organica ed intersettoriale delle norme e leggi che intervengono in materia.

Sul fronte sindacale Filcams e Cgil sono promotrici di un potenziamento delle forme di coordinamento intercategoriale che determinino, non solo un attento monitoraggio negli appalti di servizi e forniture, soprattutto forme di intervento “d'anticipo” (a partire dalla costruzione delle gare d'appalto) per garantire al meglio la tutela delle lavoratrici e dei lavoratori e la qualità del servizio  e delle condizioni di lavoro, delle corrette ed appropriate applicazioni contrattuali, di verifica della regolarità e congruità contributiva, di tutela dei lavoratori nel caso di cambio o cessione di appalto/subappalto e di estensione delle clausole sociali a tutela dell'occupazione, nonché della responsabilità solidale per le imprese dei settori pubblici e privati.

Il settore degli appalti dei servizi è fortemente esposto al rischio contaminazione dell'economia illegale sia perché le norme non regolano appieno il controllo di legalità nel settore, sia perché avendo la caratteristica di essere un settore “debole” oltre che “povero” è più direttamente attenzionato da forme di irregolarità diffusa. Inoltre, esso, spesso, rappresenta la porta d'accesso tra gli interessi mafiosi e la pubblica amministrazione.

Vogliamo infine proporre, sulla base di una riflessione generale, l’introduzione, nel nostro ordinamento legislativo che regola  i meccanismi di assegnazione e di controllo degli appalti pubblici, di norme più stringenti sul versante della prevenzione. Le norme attuali, infatti, prevedono la possibilità, al di sotto di una certa soglia (che con un provvedimento recente il Governo attuale ha innalzato a un milione di euro), la possibilità per le stazioni appaltanti di procedere nell’assegnazione dei lavori senza la gara di avviso pubblico. Di per sè la norma non è negativa poiché la sua applicazione consentirebbe alla stazione appaltante di invitare imprese predefinite sbarrando  così la strada alla partecipazione di imprese illegali che nella gara pubblica possono in maniera occulta comunque presentarsi. Ma come si può dare certezza a quest’assunto ed evitare invece il suo esatto contrario, invitare cioè imprese predefinite che sono magari in odor di mafia? Noi pensiamo a norme che siano vincolanti nella azione di preselezione delle imprese.

Norme che ad esempio vincolino le stazioni appaltanti a scegliere le imprese, nel caso si voglia utilizzare la possibilità di non ricorrere alla gara ad avviso pubblico, all’interno della così detta White List già prevista dalla legge attuale. Questa procedura  avrebbe il duplice pregio di introdurre uno sbarramento a monte ai tentativi di infiltrazioni mafiose e di incentivare le imprese ad iscriversi nella White List con tutto ciò che comporta in termini di trasparenza e di controlli. Noi consideriamo questo un’ipotesi di lavoro da approfondire e sulla quale chiamare le istituzioni e le associazioni di impresa ad un confronto di merito.

Altrettanto importante è la definizione di Black List presso le sedi delle Prefetture che segnalino le aziende che sono sottoposte a procedimenti giudiziari, con relative informazioni sugli assetti societari, di modo da avere due fonti dati che incrociate possano agevolmente snellire le procedure di verifica. Inoltre a ciò concorrerebbe la Banca Dati Unificata già prevista e non ancora operativa.